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——劳动力权与行政权、财产权并行的理论与实践

　　内容提要 在以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济中，企业和政府都是参与市场经济的一种主观力量。政府对市场经济进行宏观调控它本质上不是政府作为市场经济的局外人来干预市场经济，而是作为局内人，它应当从保障社会整体增量利益的意义上与企业等市场主体实现社会整体增量利益的同创共享，否则市场经济不可能持续健康发展。政府也是由具有劳动力的个人结合而成的一种组织体，因此政府也可以作为结合劳动力权人，通过行使劳动力权进行宏观调控。以行政法来规范政府行使行政权的行为，以民法规范政府行使财产权的行为，并以经济法来规范政府行使劳动力权的行为，使政府在宏观调控中三权并行不悖，这是我们完善政府宏观调控的法治路径的必由之路。

　　关键词 宏观调控;局内人;行政权;财产权;劳动力权;

一、政府在市场经济中宏观调控主体角色的再定位:从局外人到局内人的转变

　　宏观调控的概念最早由英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯提出，而自凯恩斯提出“宏观调控”以来，伴随着资本主义经济危机的频繁爆发，政府在其中扮演的角色由之前的“守夜人”逐步转变为“干预人”，再到“干预人”的地位受到冲击。政府在市场经济中主体角色的变动不已，这与政府始终是作为一种局外人发挥作用有关。

　　关于宏观调控的相关理论，我国经济学者马洪较早的提出，“宏观调控，严格地说，是指政府为实现宏观(总量)平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。由此扩展开来，通常把政府为弥补市场失灵采取的其它措施也纳入宏观调控范畴”。90年代中后期，汤在新、吴超林将宏观调控的外延有所缩小，他们认为“宏观调控是国家运用一定的宏观经济政策(主要是财政和货币政策)对宏观经济总量(总供给和总需求)进行调节以期趋近经济均衡目标的行为过程。 昌忠泽则进一步提出宏观调控是指国家(中央政府)利用一定的宏观经济政策(主要是财政和货币政策)，借助于一系列宏观经济参数(如利率、汇率、财政支出、货币供给等)，间接影响市场主体的行为，以实现社会总供给和总需求的基本平衡，促进国民经济持续、稳定、协调、健康和可持续发展。应当说，改革开放以来，随着我国经济政策从强调计划调节为主到强调在国家宏观调控下市场对资源配置起基础性作用，再到提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的转变，我国实现了从经济落后国家到成为世界第二大经济体的巨大飞跃。我国特色社会主义市场经济已取得累累硕果，但纵观近代以来，经济在一段时期内取得的快速发展的国家和地区并不罕见。以经济法较为发达的日本为例，日本曾十分成功地运用了经济法，相应理论也确实为日本经济的复兴起到了应有的指导作用。这一时期金泽良雄的学说在日本基本上占据主导地位。而他的核心思想是强化国家对国民经济的全面干预。这就使得日本经济法理论的研究视角主要集中在国家对经济的干预方面。但是当进入80年代中后期，日本经济就开始陷入了长期的停滞，日本经济法理论界也由此开始反思其以往的全面经济干预的理论。所以，我国虽已创造了三十几年的经济快速发展的“中国式”奇迹，但我们还应看到，我国现有宏观调控中关于市场的作用发挥并不完善，以及在市场决定资源配置下如何更好的发挥政府作用的问题依然需要我们做进一步的探索。

　　由此，本文认为在以社会化生产为基础和以资本要素为核心的市场经济中，市场是一种客观存在，而企业和政府则各是参与市场经济的一种主观力量。企业天然是市场主体，而企业的活动必会发生整体的自然影响和社会影响，于是政府才成为对市场经济进行宏观调控的主体。政府对市场经济进行宏观调控它本质上不是政府作为市场经济的局外人来干预市场经济，而是市场经济的局内人，它应当从保障社会整体增量利益的意义上与企业等市场主体实现社会整体增量利益的同创共享，否则市场经济不可能持续健康发展。

二、政府作为“局内人”行使劳动力权进行宏观调控的分析

　　(一)政府作为“局外人”行使财产权、行政权进行宏观调控的局限

　　继续以上的分析本文认为，政府作为局外人无论是行使财产权还是行使行政权进行宏观调控，本质上都不能直接解决发展问题。这里有两点，一是政府行使财产权或行政权都可能起宏观调控作用，二是它对宏观调控起作用并不能直接解决发展问题。包括民法行政法在内的整个传统法，都是用来调整存量利益关系的。首先是民法，以财产权为核心的传统民法调整财产关系即财产归属关系和流转关系，民法调整财产归属关系只解决既有存量的财产归属问题，要是侵犯归属权应通过侵权责任法追究侵权损害赔偿责任，使财产权人既有存量的财产得到弥补，而民法调整财产流转关系，遵循等价交换规律，违约方应当承担违约责任，使守约方既有存量的财产得到弥补，可见民法是调整存量利益关系的。其次是行政法，行政法调整的是行政关系，包括在政治、经济、文化、教育等领域的行政关系，经济领域的行政法主要是行政征收、行政征用等法律制度。行政征用要给以民事补偿;而行政征收则本质上是一种政府提供公共物品和公共服务而国民提供费用的交易制度。这里同样是对存量利益关系的调整。由此可见，政府作为局外人财产权行政权进行宏观调控是存在局限的。

　　(二)政府作为“局外人”进行宏观调控的局限的弥补

　　国家干预、宏观调控在经济学上都是作为消除经济危机的一个对策提出来的，而从法学角度来看，经济危机到来时政府必然出现财政收入的损失，这种损失是由企业等市场主体追求利润最大化的个体理性造成整体非理性引起的，因此就需要调整政府与市场主体的利益关系，从而就出现了宏观调控法这一范畴。现实是，为了消除危机，恢复经济繁荣，政府既不能通过民事手段追究市场主体的侵权责任和违约责任来弥补政府收入的减少，因为市场主体追求利润最大化的行为并没有直接侵害政府的财政收入和存在违约的问题;政府也不能通过加强行政征收、行政征用以及行政禁止等，用行政法手段来剥夺市场主体追求利润最大化的权利，否则甚至会发生竭泽而渔的悲剧。无论是中国还是外国，事实上都是通过政府与市场主体的合作来救市的。因此，宏观调控法从根本上说它是调整政府与市场主体的合作创造增量利益、竞争实现增量利益和分享增量利益关系的法律，这种法律是对市场经济宏观调控的一种积极手段，它把政府当作了市场经济的局内人，让政府也作为结合劳动力权人发挥创造财富和增量利益的作用，直接发挥解决经济发展问题的功能，从而弥补政府作为“局外人”进行宏观调控的局限。

　　(三)政府作为“局内人”行使劳动力权进行宏观调控的内容

　　首先，政府作为局内人的含义是将政府定位为从事宏观经济管理的结合劳动力权人。一切自然人都是劳动力权人。所谓劳动力权，是指自然人对存在于自己体内、天然属于他所有的劳动力为满足自己生存和发展利益所用的权利。自然人的劳动力权可以派生出“结合劳动力权”，一切从事经济活动的组织都是结合劳动力权人。因为政府也是由个人劳动力权人结合起来的一种组织，所以政府也是一种结合劳动力权人，特殊之处在于它从事的是国民经济的管理或宏观调控。

　　其次，政府作为“局内人”即结合劳动力权人行使劳动力权已有一定的法律依据。我国《宪法》在序言、总纲、公民的权利义务和国家机构等部分中的规定，它存在着一种内在的逻辑联系：作为参加政府工作的公务人员和由许多有劳动能力的个人结合在一起分工合作构成的政府，在社会主义市场经济中，共同承担着进行社会主义现代化建设的任务，都有行使劳动力权进行劳动的职责;当然，也都有按照劳动贡献大小获得相应利益的权利。只是各自的具体任务不尽相同。作为政府，尤其是在宏观经济的经营、竞争、消费中，存在着行使其劳动力权，承担提供有效劳动，达到提高整个国民经济效益的任务。政府作为一国社会总资本的代表者，应当在世界市场经济中致力于全球蛋糕的做大和争得应得份额，以便与国民共享，推动全体国民和政府本身创造财富能力的提升，而不是把重点放在对本国微观经济的直接干预上，单纯依赖行使行政权获益。

　　(四)以“局内人要求”构建劳动型政府对完善宏观调控的意义

　　一方面，它有重大经济意义。以往的宏观调控我们大多是在“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的政策导向下来制定法律而展开的，它实际上是由政府起决定性作用的宏观调控，政府具有浓烈的“局外人”色彩。而要想更好发挥政府作用，政府进行宏观调控就应当从“局外人”转变为“局内人”，即应当作为结合劳动力权人发挥作用。宏观经济法应当确认、设定和保护国家的国民经济管理劳动力权(市场服务权、市场监管权和宏观调控权等)，来调整政府和市场主体之间的合作关系，发挥作为劳动型政府的作用，这样我们才能更好地实现两个目的：一是克服危机，使经济损失最小化;二是促进发展，使增量利益最大化。

　　另一方面，它也有重要的法治意义。我们拓宽了政府宏观调控的法治路径，彻底阐明了政府转变职能和政府履行经济职能的实质内容。在市场对资源配置起决定性作用下，政府能否更好发挥作用和怎样更好发挥作用，这本来就是一个全新的、需要理论创新的问题。既然市场对资源配置起决定性作用，那就排除了政府对资源配置的决定作用。但政府并不是从此无事可做，并不是只需依赖政府行使财产权和行政权来直接干预经济。恰好相反，政府是要作为市场经济运动的当事人，通过支配自己所掌控的资源，选择由市场(客观被动)来配置，而不是选择由权力按计划(自行主动)来配置，以遵循市场决定资源配置的规律，更好地发挥政府的作用和促进经济的持续健康发展。为此，这就要取决于政府能够行使劳动力权。更为重要的是，当今世界，在世界市场经济(资本主义市场经济与社会主义市场经济的混合)中，一国政府不能不是本国宏观经济活动的直接参加者而遵循世界市场对资源的配置;我国政府要组织全国人民实行社会主义现代化，也就不能不作为本国宏观经济的劳动力权人参与世界市场经济的合作与竞争。

三、宏观调控中劳动力权与行政权、财产权三权并行分析

　　从政府所享有的宏观调控权力发生的本质上来看，恰是市场主体在争夺利润、争夺剩余价值或者争夺增量利益的市场竞争中既难以避免优胜劣汰、强胜弱败，又不希望自己被淘汰、被消灭，因而都无法自行解决可普遍、可持续地实现自己的利润、剩余价值或增量利益，从而不得不需要公权力的介入,而且政府行使行政权与立法机关行使立法权和司法机关行使司法权，都是人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业、管理社会事务来行使国家权力的方式，这对于保障我们已经获得的政治经济权利、对于维护已经建立的政治制度和经济制度，永远是不可或缺的;同时，我们进行社会主义现代化建设更加需要的是在这个基础上发挥我们的建设力、创造力，也就是发挥我们的劳动能力，那么这些国家机关也不例外，尤其是宪法和法律已赋予政府编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算、领导和管理经济工作和城市建设的职责。因此，政府已经成为经济活动的当事人，那么它行使劳动力权，在法定的职责范围内提供其有效劳动应是题中应有之意，显然这是政府行使行政权从事行政管理活动所不可替代的。最终得出政府的行政权与劳动力权应当分置，也可以在市场经济中并行不悖的结论。

　　另外，我们认为政府行使财产权同样必不可少。第一，政府本来就是具有劳动力的个人结合而成的组织，因而政府本来就存在自己的利益问题，如我国著名经济法学家杨紫烜所说：“经济法主体的依法作为或不作为对于经济社会发展作出了贡献，就应当依法获得相应的利益，即在增量利益的总和之中占有一个相对合理的比例”。如果不讲政府的利益，不讲政府在遵循市场对资源配置起决定性作用的规律中更好发挥作用能否取得相应的利益，那么我们要使市场对资源配置起决定性作用的改革将不能成功，规范政府这种行为的法益目的就不能达到，这种法律制度也将是一纸空文。第二，政府做为社会的正式代表，其从事宏观经济活动，当然有其代表人利益;不过，它的前提条件是政府要与市场主体合作共同创造出增量利益，才能有共同分享增量利益的后果。而利益共享在市场经济中实现是通过政府与市场主体的合作契约的法制化，也即通过相应的经济法律制度来确定和规范的。因此，政府宏观调控中财产权的行使也是必不可少的。

　　但宏观调控中劳动力权与财产权、行政权并行，从现行的宏观经济的法律法规来看，政府更应当注重行使劳动力权，来从事宏观经济的经营、竞争和消费。政府必须发挥自己的劳动能力，将自己所掌控的巨大资源，按照市场决定资源配置的一般规律，从事经营、竞争和消费。政府不能离开这种经济活动，单纯只对微观经济活动进行管制来解决整个国家的经济的持续健康发展问题，这也是无法解决的。所以我国宪法讲的就是要通过加强经济立法来完善宏观调控。如何完善宏观调控，就是要让政府充分行使劳动力权保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。

　　综上所述，对于完善宏观调控的问题，人们大都习惯于从政府对经济的干预多少、强弱去探讨这个问题，这始终没有超出政府行使行政权、财产权的框架，囿于传统法学的知识体系而难有创新。本文以政府应当行使劳动力权做出构想，求得对完善政府宏观调控的法治路径有一定的理论创新，实现劳动力权与行政权、财产权的三权并行，为十八届四中全会做出依法治国的决策和深入实践提供理论支撑。尤其是，政府在宏观经济中必须排除直接配置资源，而是应当作为“局内人”，行使其劳动力权，直接参加宏观经济的经营、竞争和消费，发挥政府创造财富的能力，使微观经济与宏观经济协调发展。只有这样我们才能从根本上解决政府干预过多、监管不到位和实行科学的宏观调控等问题，从而才能“使市场在资源配置中其决定性作用和更好发挥政府作用”，才能推动全体国民和政府本身创造财富能力的提升。